A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO REGIME REPUBLICANO

A segurança social nasce em Portugal durante e por causa do processo revolucionário de 1974-1975. Havia, durante o séc. XIX e a República, grosso modo: 1) protecção social no âmbito restrito das caixas mutualistas e do movimento cooperativo, por um lado; e 2) assistência, ou caridade, focalizada em franjas de miseráveis, em grande medida para controlo da saúde pública.

Consideramos aqui a utilização do conceito de protecção social quando existe um âmbito mais vasto de manutenção (saúde) e formação (educação) da força de trabalho. Se a protecção social não é focalizada, isto é, dirigida a sectores particulares, mas universal, chamar-se-á segurança social. Utilizaremos o termo assistência quando nos referimos aos programas que visam a reprodução biológica da força de trabalho, isto é, medidas, privadas ou públicas (ou de gestão privada mas de utilização dos fundos públicos, como é mais comum), para manutenção do exército industrial de reserva, ou seja, para evitar a morte (ou garantir a sobrevivência) dos desempregados e pobres.

Assim, no século XIX existe, para a maior parte da população, uma assistência e não uma protecção social, nem sequer uma segurança social. Eram políticas focalizadas, orientadas para sectores da população e não universais, ou seja, dirigidas ao conjunto da população. Eram, no caso da caridade e assistência aos pobres, dependentes de instituições particulares, e o Estado tinha um papel «protector dos estabelecimentos de caridade e fiscalizador de contas».

As misericórdias, os asilos, os hospitais regiam-se por leis próprias e estavam sobretudo direccionados para a saúde pública, procurando controlar as epidemias, a tuberculose, doenças infecciosas, etc. A «aristocracia e a burguesia», escreve Oliveira Marques, «numa época de fácil criadagem e espaço doméstico abundante, preferia tratar dos seus doentes em casa». Era inexistente a assistência à maternidade – em 1910 não havia em Portugal nenhuma maternidade. Serão criadas três no período da República (1910-1926).

O País era, é preciso recordá-lo, sobretudo rural, prevalecendo aí os mecanismos pré-capitalistas de reprodução social, baseados em solidariedades de família, aldeia. Sobretudo com incidência na prole, isto é, um grande número de filhos mantinha e assegurava a força de trabalho para o campo (ou saíam para emigrar), e um grande número de filhas assegurava a reprodução e sobrevivência da prole e manutenção (cuidado) dos velhos e doentes.

Em 1910 a agricultura ocupava 61% dos activos e só 17% da população vivia em centros urbanos com mais de 5000 habitantes. Isto não obstante um salto qualitativo assinalável a partir de 1852 – o operariado fabril entre 1852 e 1910 aumentou 400% (de 16 594 para 89 238) . Por outro lado, como recorda Conceição Martins, o crescimento económico é marcado sobretudo pelo lado da mais-valia absoluta, isto é, aumento da exploração directa da força de trabalho (por extensão da jornada de trabalho desta ou intensificação do trabalho), e não pelo lado do aumento da produtividade com recurso a novas tecnologias, formação e/ou novas formas de organização do trabalho.

Devido à crescente expropriação de bens públicos, aumentos de impostos sobre terras e propriedade, gradual privatização das propriedades comunais, a leis como a do morgadio (que transmitia a herança exclusivamente ao primogénito), foi sendo criado um contingente de trabalhadores assalariados e um processo típico de acumulação primitiva estava assim em marcha – em marcha literalmente, porque estes processos foram acompanhados de milícias e exércitos na frente do título de propriedade, de baioneta e pique na mão . O século XIX vive entre guerras civis, revoltas e mesmo guerrilhas – invasões francesas, guerra civil, Maria da Fonte, Patuleia, Remexido, até à Janeirinha em 1868 – que, com direcções distintas e complexas alianças, num processo que está longe de ser linear, ora dirigido por franceses e liberais, ora por ingleses, ora pela Igreja, ora pela Igreja com setembristas, fracções de liberais e muitos mais fórmulas (e menos puras do que se chegou a pensar), consoante o equilíbrio de forças sociais, tinham sempre como eixo, por um lado, a concentração da propriedade e, por outro, a proletarização de sectores significativos da população. A par destes movimentos cria-se, é sabido, a nação, o ser português, e a sua instituição-mor, o Estado, um administrador comum que procura estender o seu poder militar e fiscal a todo o território, gerir as diversas fracções da classe dominante e disciplinar a força de trabalho, evitando um conflito social generalizado, isto é, assegurando a estabilidade política para a consolidação do novo modo de acumulação, cujo desenvolvimento será extremamente desigual.

Esta modernização capitalista, que com especificidades e diferentes cronologias se deu em todos os países europeus, vai criar as condições sociais que obrigam, pela primeira vez, o Estado a pensar uma assistência pública, neste caso voltada para as massas de assalariados que só tinham trabalho parte do ano ou de acordo com os ciclos económicos, que gravitavam muitas vezes para a vagabundagem, sem labor, descritos como criminosos que se recusavam à disciplina «fabril». Dispúnhamos, é preciso recordar, de um imenso e abundante exército de trabalhadores a baixo preço, pouco formados, facilmente substituídos por outros, igualmente pouco formados, sem que fosse portanto colocada a questão da protecção social ampla com vista à manutenção de uma força de trabalho de difícil substituição.

Por outro lado, não vai haver força política do movimento operário, dos sectores de trabalhadores, para desenvolver mecanismos amplos de protecção social até à República, e durante esta, desde logo porque a ruptura do movimento operário com a burguesia republicana é lenta, mas também porque os sectores mais audazes e formados das classes trabalhadoras estavam protegidos, sobretudo por associações mutualistas. As questões da protecção social, dentro da questão geral das condições de trabalho no País, só se tornam um problema que afecta o equilíbrio do Estado quando já estamos no regime concebido para as conter, a ditadura. Conter com alguns momentos em que houve maior dificuldade de administração das reivindicações sociais, como durante a carestia da II Guerra Mundial, nas greves de 1968, entre outros períodos. O certo é que só a revolução de 25 de Abril de 1974 terá força para fazer nascer o Estado social e, dentro dele, a segurança social universal.

A questão da assistência dos despossuídos na viragem do século era particularmente grave porque não existia algo semelhante ao “direito ao trabalho” – é aliás anacrónico colocar a questão nestes termos, porque o direito ao trabalho só será uma realidade, e inscrito em alguns programas políticos, depois da revolução de Abril de 1974. Não eram só os longos e penosos horários de trabalho, o trabalho infantil e todo o rol que nos surge nas descrições típicas do início da revolução industrial, mas a própria noção de trabalho fixo era praticamente inexistente, a não ser entre aqueles que conservavam meios de produção, os artesãos. Era normal o trabalho à jorna, o trabalho ao domicílio, que dependia dos picos de produção, a paralisação de fábricas ou a redução de dias de produção e o salário dependente da produção, de acordo com ciclos económicos. Era ainda vulgar o salário à peça ou à tarefa. Malgrado, por exemplo, os programas de obras públicas – na conservação de estradas trabalha-se em média 175 dias por ano – como complemento «aos momentos de crise», refere Conceição Andrade Martins, os efeitos do desemprego sentiam-se na miséria, doença e insalubridade das casas dos operários.

Esta investigadora sintetiza desta forma o mercado laboral português neste fim do XIX: «Mobilidade, diversidade e irregularidade do trabalho assalariado, por um lado, e retracção da oferta e/ou da duração do trabalho a partir de meados da década de 1890, por outro». A maior parte das receitas da maioria das famílias operárias não chegava para as despesas e o rendimento médio de uma família de operários lisboetas era de 19 mil reis, necessitando estes de pelo menos 24 mil para se manterem acima do limiar de sobrevivência. Essas receitas eram gastas sobretudo na alimentação, não havendo margem salarial para mecanismos de protecção, ficando esses sectores à mercê da assistência/caridade.

É sintomático que Hintze Ribeiro, político destacado da altura, crie em 1901 a reforma dos serviços de saúde e beneficência que incidem justamente sobre a protecção contra epidemias, estatística demográfico-sanitária, combate a doenças infecciosas, salubridade de lugares e habitações, inspecção de substâncias alimentícias, e, já, higiene e trabalho na indústria. Temos portanto, uma assistência voltada sobretudo para conter a propagação de doenças e epidemias.

Em 1909 e 1910 havia no continente e ilhas 286 misericórdias, que eram responsáveis por asilos (em 1910 havia 134 asilos de crianças, aleijados, inválidos, surdos mudos, cegos), e recolhimentos. Havia uma assistência nacional aos tuberculosos.

O movimento operário só em 1910, fruindo (e fazendo parte) de uma crise de regime, terá força para, de forma organizada, reivindicar programas nacionais de protecção social, os quais não serão concretizados, desde logo, como referimos, pela falta de força deste operariado, que consegue tornar a República ingovernável, mas não consegue governar.

Sendo esta uma interpretação polémica – sobre este tema há uma profusão de excelentes trabalhos historiográficos que não partilham da nossa opinião –, cremos que os mecanismos de contenção postos em marcha para driblar a crise de finais de século XIX, como a emigração massiva, algumas obras públicas e início de uma insipiente exploração colonial, não vão evitar nem o confronto essencial entre fracções distintas da burguesia e ainda da velha aristocracia (que aparece como um confronto de regime entre republicanos e monárquicos) e depois destes sectores, ou parte deles (o processo é sobejamente complexo), com o movimento operário. A não resolução deste imbróglio, isto é, a incapacidade de estabilizar o País vai fazer um sector importante da burguesia portuguesa jogar a sua mais forte ‘cartada’, a partir de 1926 – abdicar do poder executivo para manter o poder económico ensaiando um clássico regime bonapartista – uma ditadura – para disciplinar a força de trabalho, arbitrar a concentração de propriedade em poucos grupos económicos, limitando a concorrência (protegidos das lutas faccionais entre si e de si com o movimento operário) pelo Estado e começar um processo agora intensivo de exploração colonial, com traços típicos de acumulação primitiva – recorrendo por exemplo, de forma maciça, ao trabalho forçado .

Entre uma intensa conflitualidade social, que é a característica da República, alguns passos se deram no campo social, sobretudo na assistência. Será inscrito na Constituição de 1911, depois da revolução, o direito à assistência pública (Artigo 3.º, n.º 29). Por outro lado, a expropriação dos bens da Igreja abria um vazio no assistencialismo, uma vez que a Igreja, que tinha essa função, é inclusive expropriada de património imobiliário onde estavam, por exemplo, asilos. Em 1911 um decreto de António José de Almeida (então ministro do Interior), que nunca sairá do papel para a realidade, cria uma Direcção-Geral de Assistência e Direção Geral de Saúde cujo alcance continuava a ser muito limitado. Seguem-se inúmeras tentativas neste campo, todas falhadas, no intuito de melhorar a vida das classes trabalhadoras: criação do Ministério do Trabalho e da Previdência Social em 1916, onde, entre outras, deveria funcionar uma Inspecção de Previdência Social.

A primeira tentativa de um programa social universal, frustrada, parte da convulsão social que se segue à I Grande Guerra e à revolução russa. Não se tendo em Portugal aberto uma situação revolucionária, embora haja epifenómenos como a pequena comuna de Vale de Santiago – em Espanha esse anos ficarão conhecidos como o triénio bolchevique (1918-1920) –, as convulsões sociais levaram a programas primeiro de atenuação rápida, como a sopa dos pobres, criada por Sidónio Pais, e administradas pela comissão da Obra de Assistência 5 de Dezembro, que servia em média 4000 refeições diárias, e, depois, à criação de um programa legislativo que atenuasse os efeitos dramáticos da pobreza. Em 1919 é criado o Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral, que é extinto seis anos depois por outro decreto que assume a «existência atribulada, desordenada e estéril do sistema».

Esta incapacidade de criar um sistema universal deve-se também à estrutura do movimento operário português, cujos setores mais instruídos, escolarizados, cultos e formados, já o referimos, tinham nas cooperativas e, sobretudo, nas associações mutualistas, reflexo de um poderoso movimento associativo de classe e regional, uma via para assegurar a sua protecção social.

Este vigoroso movimento – muitas vezes confunde-se movimento cooperativo, que foi sempre mais frágil, com o movimento mutualista, este sim de grande ímpeto – revela-nos um país onde setores das classes trabalhadores se organizavam de forma a garantir proteção social aos seus associados e iam além do pão, garantindo também cultura, instrução, ilhas de civilização e cooperação. Nascem aí algumas das mais importantes coletividades e sociedades de instrução, essenciais para uma formação escolar, de lazer e humanista de sectores operários. Este movimento nasce sobretudo pela mão de artesãos em «resposta à dissolução das corporações» modernas e medievais, mantendo em muitos casos a estrutura corporativa (mais do que cooperativa). Como refere Oliveira Marques, estas associações de socorros mútuos foram também toleradas porque gradualmente perderam, ainda que parcialmente, o seu carácter de classe, incorporando também «burgueses de vários estratos de riqueza».

Eram associações de caráter sobretudo urbano, estando em Lisboa e Porto concentrados mais de 320 mil dos 380 mil sócios de todo o País, em 1909. Para se compreender o sucesso destes mecanismos passa-se de 3 associações em 1843 para 628 em 1909 . Este movimento mutualista, que se organiza em congresso pela primeira vez em 1911, continua a crescer e terá em 1931 mais de 570 mil sócios. O cooperativismo – referimo-nos aqui sobretudo a cooperativas de consumos – teve menos sucesso, havendo em 1919 43 mil associados. O máximo que teve foi 112 mil associados em 1921, entrando depois em declínio.

Capucha, Luís Antunes, «Assistência Social», In Mónica, Maria Filomena; Barreto, António (coord), Dicionário de História de Portugal, Vol. 7, pp. 134-137.
Ver Costa, Américo da Silva, Associativismo, Mutualismo e Movimento Operário em Guimarães nas Primeiras Décadas do Século XX, Inhttp://www.afvimaranense.pt/documentos/Livro_Mutualismo_AFV.pdf, consultado a 22 de março de 2013; e Silveira, Jorge, A Evolução Histórica do Mutualismo e seus Princípios Doutrinários. In O Mutualismo em Portugal, Edição da União das Mutualidades Portugueses, 1990.
Marques, A. H. Oliveira, Serrão; Joel, Portugal, da Monarquia para a República (coleção Nova História de Portugal), Lisboa, Editorial Presença, 1991, p. 237.
Marques, A. H. Oliveira, Serrão; Joel, Ibidem, p. 239.
Marques, A. H. Oliveira; Serrão; Joel, Portugal, da Monarquia para a República (coleção Nova História de Portugal), Lisboa, Editorial Presença, 1991, p. 233.
Coimbra em 1911, Angra do Heroísmo em 1926 e Lisboa em 1927.
Martins, Conceição Andrade, «Trabalho e Condições de Vida em Portugal (1850-1913)», In Análise Social, vol. XXXII (142), 1997 (3.º), p. 485.
Martins, Conceição Andrade, Ibidem, p. 489.
Martins, Conceição Andrade, Ibidem, p. 484.
Monteiro Cardoso, António, “Autogoverno e Moralismo Igualitário”. Política Popular em Portugal no Século XIX, in Neves, José (org.), Como se Faz um Povo. Ensaios para a História do Portugal Contemporâneo, Lisboa, tinta da China, 2010.
Monteiro Cardoso, António, ob. cit.
Monteiro Cardoso, António, A Revolução Liberal em Trás-os-Montes (1820-1934), O Povo e as Elites, Porto, Afrontamento, 2007.
Martins, Conceição Andrade, «Trabalho e Condições de Vida em Portugal (1850-1913)», In Análise Social, vol. XXXII (142), 1997 (3º), p. 494.
Martins, Conceição Andrade, Ibidem, p. 498.
Martins, Conceição Andrade, Ibidem, p. 514.
L. Poinsard, citado in Martins, Conceição Andrade, «Trabalho e Condições de Vida em Portugal (1850-1913)», In Análise Social, vol. XXXII (142), 1997 (3.º), pp. 514-515.
Marques, A. H. Oliveira, Serrão; Joel, Portugal, da Monarquia para a República (coleção Nova História de Portugal), Lisboa, Editorial Presença, 1991, p. 233.
Rosas, Fernando; Rollo, Maria Fernanda, História da Primeira República Portuguesa, Lisboa, tinta da China, 2009.
Sobre a caracterização dos regimes políticos ditatoriais nos anos 30 ver Demier, Felipe, O Longo Bonapartismo Brasileiro (1930-1964): um ensaio de interpretação histórica, Rio de Janeiro, Mauad, 2013.
Anderson, Perry, Portugal and the End of Ultra colonialism, London, New Left Review, Part I, II, III, Winter 1962.
Marques, A. H. Oliveira, Serrão; Joel, Portugal, da Monarquia para a República (coleção Nova História de Portugal), Lisboa, Editorial Presença, 1991, p. 237.

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2 thoughts on “A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO REGIME REPUBLICANO

  1. Com todo o respeito, permita-me dizer-lhe que, na minha opinião, o título desta dissertação é desadequado. O regime republicano começou oficialmente em 1910 e vigora até hoje. O que a Raquel fez foi incidir sobre a Monarquia Constitucional, passando pela 1.ª República e, inexplicavelmente, não referiu nada sobre o que se passou no Estado Novo. E sobre este período, aconselho a leitura de uma tese de Mestrado “A evolução da Previdência Social em perspectiva comparada: 1935-1974”, da autoria de André Marques Costa que, na conclusão e um pouco nas restantes partes da sua investigação, se conclui que “De acordo com Pierre Guibentif (1997: 18-45) o processo evolutivo que levou à
    criação de um sistema de segurança social em Portugal pode ser dividido em cinco
    etapas, sendo que as primeiras três etapas são anteriores a 1974, a primeira corresponde
    à tentativa de criação durante a Primeira Republica de um sistema de Seguros Sociais
    Obrigatórios, a segunda etapa corresponde à criação e implementação de um sistema
    corporativo de protecção social designado por Previdência Social e a terceira
    corresponde ao início do estabelecimento de um regime geral no sistema de Previdência
    Social a partir de 1962. As duas restantes etapas ocorrem já depois do 25 de Abril de
    1974, a quarta etapa ocorreu a partir de 1974 e a última etapa começou a partir da
    adesão de Portugal à CEE em 1986. Desta forma esta periodização defende a integração
    do período do Estado Novo no processo de criação de um sistema de segurança social
    em Portugal e contrariando a ideia que defende que apenas após o 25 de Abril de 1974
    se começou a construir um sistema de segurança social (Carolo, 2006: 118). Manuel de
    Lucena (citado em Carolo, 2006: 118-119) partilha esta ideia defendendo que “a
    revolução foi a enxurrada que, rompendo todos os diques, veio precipitar uma evolução já em curso e cuja cadência era viva, embora ainda hesitante e reconhecendo a custo a
    sua lógica. (…) Podemos então concluir com base nos elementos de continuidade apresentados e
    na análise da evolução do sistema de Previdência Social que a génese do actual Estado
    Social português começou durante o período do Estado Novo. Apesar da natureza
    autoritária e não-democrática do regime, esse período trouxe sem dúvida importantes
    inovações no campo da protecção social que não devem ser ignoradas.”

    A bem da verdade histórica!

    • Encontra no meu livro A Segurança Social é Sustentável a história completa até aos nossos dias, neste caso era só sobre o incío do século XX. Cump

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